Từ 1/7/2016 thực hiện Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, công tác lập đề nghị xây dựng văn bản QPPL về cơ bản các cơ quan đã bám sát các quy định của luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015. Trong năm 2017 và 2018 các cơ quan đã phối hợp với Sở Tư pháp thực hiện lập đề nghị gần 20 nghị quyết của Hội đồng nhân dân (HĐND) tỉnh và gần 30 đề nghị xây dựng quyết định của Ủy ban nhân dân (UBND) tỉnh. Trong công tác thẩm định, các cơ quan cũng đã tuân thủ việc thẩm định đề nghị xây dựng nghị quyết của HĐND tỉnh và thẩm định các dự thảo văn bản QPPL trước khi trình cơ quan thẩm quyền xem xét, quyết định.
Tuy nhiên, công tác xây dựng văn bản QPPL trong thời gian qua vẫn còn không ít tồn tại, vướng mắc do chưa có sự phối hợp chặt chẽ của các cơ quan soạn thảo văn bản với Sở Tư pháp. Đó là:
Thứ nhất, trong công tác lập đề nghị xây dựng văn bản QPPL:
Một số sở, ngành, cơ quan, đơn vị có liên quan vẫn còn lúng túng trong việc thực hiện quy trình lập đề nghị xây dựng QPPL, đặc biệt là quy trình lập đề nghị xây dựng nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh thuộc các trường hợp theo quy định tại khoản 2, 3, 4 Điều 27 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, chẳng hạn khâu xây dựng nội dung của chính sách trong đề nghị xây dựng nghị quyết; đánh giá tác động của chính sách; dự kiến nguồn lực, điều kiện bảo đảm cho việc thi hành nghị quyết; lấy ý kiến tham gia hồ sơ lập đề nghị xây dựng nghị quyết… chưa được tuân thủ theo quy trình Luật định. Mặt khác các chính sách thường được cơ quan thẩm quyền giao và chỉ đạo xây dựng đột xuất theo yêu cầu, nhiệm vụ của tỉnh nên các sở, ngành không chủ động được thời gian để thực hiện lập đề nghị xây dựng đối với nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh thuộc các trường hợp tại khoản 2, 3, 4 Điều 27 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 theo quy đúng quy trình, dẫn đến một số dự thảo lập đề nghị và dự thảo văn bản QPPL không được triển khai lấy ý kiến tham gia theo quy định, đến khi ban hành có thể dẫn đến những xung đột, mâu thuẫn nhất định với các văn bản QPPL khác có liên quan. Ngoài ra vẫn còn một số cơ quan nhầm lẫn giữa việc lập đề nghị xây dựng văn bản theo Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 với việc lập Chương trình xây dựng văn bản QPPL theo Luật năm 2004. Hoặc vẫn còn có cơ quan khi muốn xây dựng văn bản QPPL để trình UBND tỉnh ban hành thì lại lúng túng không biết phải lập đề nghị như thế nào và cũng không biết nội dung được giao ở văn bản nào (VD: Ban quản lý các KCN trong việc đề nghị ban hành Quyết định quy định giá thuê sử dụng hạ tầng kỹ thuật tại các khu công nghiệp). Việc lập đề nghị xây dựng quyết định của UBND tỉnh, một số cơ quan xây dựng đề nghị chưa bám sát quy định tại khoản 2 Điều 127 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, nên văn bản lập đề nghị không cụ thể, rõ ràng, không mang tính thuyết phục cơ quan thẩm quyền xem xét, phê duyệt đề nghị. Còn có cơ quan lập đề nghị nhưng không gửi Sở Tư pháp mà gửi thẳng UBND tỉnh, vấn đề này sẽ gây khó khăn trong quá trình thẩm định dự thảo văn bản.
Đối với việc đề nghị và lập Danh mục văn bản quy định chi tiết, do Thông tư, Nghị định giao. Việc này tỉnh Yên Bái đến thời điểm này vẫn chưa thực hiện được do các cơ quan chưa chủ động tiếp cận, nắm bắt các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên mới ban hành trong lĩnh vực ngành mình quản lý, trong đó có nội dung giao quy định chi tiết để phối hợp với Sở Tư pháp lập danh mục văn bản quy định chi tiết những nội dung được giao. Đồng thời các cơ quan cũng chưa biết xác định thế nào là văn bản quy định chi tiết nên không thực hiện lập danh mục gửi Sở Tư pháp tổng hợp để trình UBND tỉnh phê duyệt. Về nội dung này trong đầu năm 2019 mới chỉ có Sở Y tế xây dựng hồ sơ trình cơ quan thẩm quyền quyết định giao xây dựng văn bản quy định chi tiết về mức giá dịch vụ khám bệnh, chữa bệnh không thuộc phạm vi thanh toán của Quỹ Bảo hiểm y tế trong các cơ sở khám bệnh, chữa bệnh của Nhà nước trên địa bàn tỉnh Yên Bái.
Thứ hai, trong công tác phối hợp thẩm định dự thảo văn bản QPPL:
Đối với việc thẩm định dự thảo văn bản, một số cơ quan khi gửi hồ sơ dự thảo văn bản QPPL không nghiên cứu kỹ các quy định hiện hành nên hồ sơ thường thiếu các tài liệu cơ bản như Bản tổng hợp tham gia ý kiến đối với dự thảo, có trường hợp Hồ sơ thiếu dự thảo Tờ trình hoặc thiếu dự thảo Quyết định…do đó ảnh hưởng không ít tới tiến độ thẩm định. Một số cơ quan gửi Hồ sơ dự thảo văn bản trên hệ điều hành là chưa đúng với quy định tại Điều 115 và Điều 121 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015. Có cơ quan vẫn cố tình gửi dự thảo đề nghị thẩm định trong khi đó biết văn bản làm căn cứ ban hành chỉ còn ít ngày nữa là hết hiệu lực (Sở Nông nghiệp và phát triển Nông thôn đối với Quyết định ban hành Quy định quản lý bảo vệ rừng và đất lâm nghiệp). Ngoài ra, vẫn còn có cơ quan trình UBND tỉnh Hồ sơ dự thảo văn bản nhưng không có văn bản thẩm định của Sở Tư pháp.
Một vấn đề tồn tại nữa là việc họp Hội đồng tư vấn thẩm định, một số thành viên Hội đồng chưa chú trọng nghiên cứu dự thảo để có ý kiến chất lượng tại cuộc họp thẩm định, hoặc văn bản tham gia ý kiến dự thảo trong trường hợp thành viên không dự họp đa phần chỉ là nhất trí với nội dung dự thảo.
* Một số đề nghị:
Với những tồn tại nêu trên, để thực hiện tốt công tác xây dựng văn bản QPPL, Sở Tư pháp đề nghị một số nội dung sau:
Thứ nhất, đề nghị UBND tỉnh không ban hành văn bản QPPL khi hồ sơ dự thảo trình không có văn bản thẩm định của Sở Tư pháp.
Thứ hai, đề nghị các cơ quan chuyên môn của UBND tỉnh cần có sự phối hợp chặt chẽ với Sở Tư pháp về việc đề nghị xây dựng văn bản QPPL. Khi lập đề nghị xây dựng nghị quyết phải đảm bảo về trình tự theo quy định từ Điều 112 đến Điều 116 của Luật năm 2015. Đối với đề nghị xây dựng quyết định của UBND tỉnh phải đảm bảo theo quy định tại khoản 2 Điều 127 của Luật năm 2015. Đối với văn bản quy định chi tiết, đề nghị các cơ quan chuyên môn của UBND tỉnh cần thường xuyên cập nhật các văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên (nghị định; thông tư) mới ban hành trong lĩnh vực ngành mình để xác định văn bản giao quy định chi tiết và lập Danh mục gửi Sở Tư pháp tổng hợp trình UBND tỉnh phê duyệt.
Thứ ba, đối với văn bản được UBND tỉnh chỉ đạo hoặc giao xây dựng, đề nghị các cơ quan phối hợp với Sở Tư pháp phải lập đề nghị theo quy trình của Luật 2015 để tránh tình trạng khi chuyển thẩm định thì dự thảo không đủ điều kiện hoặc không có cơ sở ban hành. ( VD: dự thảo Quyết định của Sở Nội vụ soạn thảo về công tác quản lý về hoạt động tín ngưỡng, tôn giáo. Văn bản này do tỉnh chỉ đạo xây dựng nhưng Luật Tín ngưỡng, tôn giáo và văn bản dưới Luật không giao nên không có căn cứ để xây dựng văn bản QPPL. Nếu xây dựng chỉ chép lại Luật, nghị định mà không có nội dung được giao để cụ thể hóa ở địa phương thì sẽ không phù hợp theo quy định tại khoản 2 Điều 8 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015).
Thứ tư, đề nghị cán bộ pháp chế các sở, ngành cần nắm chắc các quy định pháp luật hiện hành về trình tự, thủ tục xây dựng, trình ban hành văn bản QPPL để thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ theo quy định tại khoản 1 Điều 6 Nghị định số 55/2011/NĐ-CP ngày 4/7/2011 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ quyền hạn và tổ chức bộ máy của tổ chức pháp chế. Đặc biệt trong việc phối hợp các đơn vị tham mưu lãnh đạo Sở thực hiện tốt quy trình lập đề nghị xây dựng nghị quyết của HĐND tỉnh theo quy định từ Điều 111 đến Điều 114 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật; thực hiện tốt việc phối hợp lập đề nghị xây dựng quyết định và soạn thảo quyết định của UBND tỉnh theo quy định từ Điều 127 đến Điều 129 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Thứ năm, đối với UBND cấp huyện cần cập nhật văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên để phối hợp với các cơ quan chuyên môn của UBND tỉnh hoặc tự mình lập đề nghị xây dựng văn bản QPPL gửi Sở Tư pháp xem xét, tổng hợp trình cơ quan thẩm quyền phê duyệt.
Thứ sau, đề nghị các cơ quan chuyên môn của UBND tỉnh cần phối hợp thường xuyên với Sở Tư pháp trong quá trình soạn thảo văn bản QPPL cần rà soát các văn bản làm căn cứ nguồn hiện hành để xác định các văn bản này còn hiệu lực hay chuẩn bị hết hiệu lực. Có như vậy mới xử lý hài hòa các tình huống xẩy ra trong quá trình soạn thảo văn bản QPPL./.
Từ 1/7/2016 thực hiện Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, công tác lập đề nghị xây dựng văn bản QPPL về cơ bản các cơ quan đã bám sát các quy định của luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015. Trong năm 2017 và 2018 các cơ quan đã phối hợp với Sở Tư pháp thực hiện lập đề nghị gần 20 nghị quyết của Hội đồng nhân dân (Hội đồng nhân dân) tỉnh và gần 30 đề nghị xây dựng quyết định của Ủy ban nhân dân (Ủy ban nhân dân) tỉnh. Trong công tác thẩm định, các cơ quan cũng đã tuân thủ việc thẩm định đề nghị xây dựng nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh và thẩm định các dự thảo văn bản QPPL trước khi trình cơ quan thẩm quyền xem xét, quyết định.Tuy nhiên, công tác xây dựng văn bản QPPL trong thời gian qua vẫn còn không ít tồn tại, vướng mắc do chưa có sự phối hợp chặt chẽ của các cơ quan soạn thảo văn bản với Sở Tư pháp. Đó là:
Thứ nhất, trong công tác lập đề nghị xây dựng văn bản QPPL:
Một số sở, ngành, cơ quan, đơn vị có liên quan vẫn còn lúng túng trong việc thực hiện quy trình lập đề nghị xây dựng QPPL, đặc biệt là quy trình lập đề nghị xây dựng nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh thuộc các trường hợp theo quy định tại khoản 2, 3, 4 Điều 27 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, chẳng hạn khâu xây dựng nội dung của chính sách trong đề nghị xây dựng nghị quyết; đánh giá tác động của chính sách; dự kiến nguồn lực, điều kiện bảo đảm cho việc thi hành nghị quyết; lấy ý kiến tham gia hồ sơ lập đề nghị xây dựng nghị quyết… chưa được tuân thủ theo quy trình Luật định. Mặt khác các chính sách thường được cơ quan thẩm quyền giao và chỉ đạo xây dựng đột xuất theo yêu cầu, nhiệm vụ của tỉnh nên các sở, ngành không chủ động được thời gian để thực hiện lập đề nghị xây dựng đối với nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh thuộc các trường hợp tại khoản 2, 3, 4 Điều 27 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 theo quy đúng quy trình, dẫn đến một số dự thảo lập đề nghị và dự thảo văn bản QPPL không được triển khai lấy ý kiến tham gia theo quy định, đến khi ban hành có thể dẫn đến những xung đột, mâu thuẫn nhất định với các văn bản QPPL khác có liên quan. Ngoài ra vẫn còn một số cơ quan nhầm lẫn giữa việc lập đề nghị xây dựng văn bản theo Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 với việc lập Chương trình xây dựng văn bản QPPL theo Luật năm 2004. Hoặc vẫn còn có cơ quan khi muốn xây dựng văn bản QPPL để trình Ủy ban nhân dân tỉnh ban hành thì lại lúng túng không biết phải lập đề nghị như thế nào và cũng không biết nội dung được giao ở văn bản nào (VD: Ban quản lý các KCN trong việc đề nghị ban hành Quyết định quy định giá thuê sử dụng hạ tầng kỹ thuật tại các khu công nghiệp). Việc lập đề nghị xây dựng quyết định của Ủy ban nhân dân tỉnh, một số cơ quan xây dựng đề nghị chưa bám sát quy định tại khoản 2 Điều 127 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, nên văn bản lập đề nghị không cụ thể, rõ ràng, không mang tính thuyết phục cơ quan thẩm quyền xem xét, phê duyệt đề nghị. Còn có cơ quan lập đề nghị nhưng không gửi Sở Tư pháp mà gửi thẳng Ủy ban nhân dân tỉnh, vấn đề này sẽ gây khó khăn trong quá trình thẩm định dự thảo văn bản.
Đối với việc đề nghị và lập Danh mục văn bản quy định chi tiết, do Thông tư, Nghị định giao. Việc này tỉnh Yên Bái đến thời điểm này vẫn chưa thực hiện được do các cơ quan chưa chủ động tiếp cận, nắm bắt các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên mới ban hành trong lĩnh vực ngành mình quản lý, trong đó có nội dung giao quy định chi tiết để phối hợp với Sở Tư pháp lập danh mục văn bản quy định chi tiết những nội dung được giao. Đồng thời các cơ quan cũng chưa biết xác định thế nào là văn bản quy định chi tiết nên không thực hiện lập danh mục gửi Sở Tư pháp tổng hợp để trình Ủy ban nhân dân tỉnh phê duyệt. Về nội dung này trong đầu năm 2019 mới chỉ có Sở Y tế xây dựng hồ sơ trình cơ quan thẩm quyền quyết định giao xây dựng văn bản quy định chi tiết về mức giá dịch vụ khám bệnh, chữa bệnh không thuộc phạm vi thanh toán của Quỹ Bảo hiểm y tế trong các cơ sở khám bệnh, chữa bệnh của Nhà nước trên địa bàn tỉnh Yên Bái.
Thứ hai, trong công tác phối hợp thẩm định dự thảo văn bản QPPL:
Đối với việc thẩm định dự thảo văn bản, một số cơ quan khi gửi hồ sơ dự thảo văn bản QPPL không nghiên cứu kỹ các quy định hiện hành nên hồ sơ thường thiếu các tài liệu cơ bản như Bản tổng hợp tham gia ý kiến đối với dự thảo, có trường hợp Hồ sơ thiếu dự thảo Tờ trình hoặc thiếu dự thảo Quyết định…do đó ảnh hưởng không ít tới tiến độ thẩm định. Một số cơ quan gửi Hồ sơ dự thảo văn bản trên hệ điều hành là chưa đúng với quy định tại Điều 115 và Điều 121 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015. Có cơ quan vẫn cố tình gửi dự thảo đề nghị thẩm định trong khi đó biết văn bản làm căn cứ ban hành chỉ còn ít ngày nữa là hết hiệu lực (Sở Nông nghiệp và phát triển Nông thôn đối với Quyết định ban hành Quy định quản lý bảo vệ rừng và đất lâm nghiệp). Ngoài ra, vẫn còn có cơ quan trình Ủy ban nhân dân tỉnh Hồ sơ dự thảo văn bản nhưng không có văn bản thẩm định của Sở Tư pháp.
Một vấn đề tồn tại nữa là việc họp Hội đồng tư vấn thẩm định, một số thành viên Hội đồng chưa chú trọng nghiên cứu dự thảo để có ý kiến chất lượng tại cuộc họp thẩm định, hoặc văn bản tham gia ý kiến dự thảo trong trường hợp thành viên không dự họp đa phần chỉ là nhất trí với nội dung dự thảo.
* Một số đề nghị:
Với những tồn tại nêu trên, để thực hiện tốt công tác xây dựng văn bản QPPL, Sở Tư pháp đề nghị một số nội dung sau:
Thứ nhất, đề nghị Ủy ban nhân dân tỉnh không ban hành văn bản QPPL khi hồ sơ dự thảo trình không có văn bản thẩm định của Sở Tư pháp.
Thứ hai, đề nghị các cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân tỉnh cần có sự phối hợp chặt chẽ với Sở Tư pháp về việc đề nghị xây dựng văn bản QPPL. Khi lập đề nghị xây dựng nghị quyết phải đảm bảo về trình tự theo quy định từ Điều 112 đến Điều 116 của Luật năm 2015. Đối với đề nghị xây dựng quyết định của Ủy ban nhân dân tỉnh phải đảm bảo theo quy định tại khoản 2 Điều 127 của Luật năm 2015. Đối với văn bản quy định chi tiết, đề nghị các cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân tỉnh cần thường xuyên cập nhật các văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên (nghị định; thông tư) mới ban hành trong lĩnh vực ngành mình để xác định văn bản giao quy định chi tiết và lập Danh mục gửi Sở Tư pháp tổng hợp trình Ủy ban nhân dân tỉnh phê duyệt.
Thứ ba, đối với văn bản được Ủy ban nhân dân tỉnh chỉ đạo hoặc giao xây dựng, đề nghị các cơ quan phối hợp với Sở Tư pháp phải lập đề nghị theo quy trình của Luật 2015 để tránh tình trạng khi chuyển thẩm định thì dự thảo không đủ điều kiện hoặc không có cơ sở ban hành. ( VD: dự thảo Quyết định của Sở Nội vụ soạn thảo về công tác quản lý về hoạt động tín ngưỡng, tôn giáo. Văn bản này do tỉnh chỉ đạo xây dựng nhưng Luật Tín ngưỡng, tôn giáo và văn bản dưới Luật không giao nên không có căn cứ để xây dựng văn bản QPPL. Nếu xây dựng chỉ chép lại Luật, nghị định mà không có nội dung được giao để cụ thể hóa ở địa phương thì sẽ không phù hợp theo quy định tại khoản 2 Điều 8 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015).
Thứ tư, đề nghị cán bộ pháp chế các sở, ngành cần nắm chắc các quy định pháp luật hiện hành về trình tự, thủ tục xây dựng, trình ban hành văn bản QPPL để thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ theo quy định tại khoản 1 Điều 6 Nghị định số 55/2011/NĐ-CP ngày 4/7/2011 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ quyền hạn và tổ chức bộ máy của tổ chức pháp chế. Đặc biệt trong việc phối hợp các đơn vị tham mưu lãnh đạo Sở thực hiện tốt quy trình lập đề nghị xây dựng nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh theo quy định từ Điều 111 đến Điều 114 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật; thực hiện tốt việc phối hợp lập đề nghị xây dựng quyết định và soạn thảo quyết định của Ủy ban nhân dân tỉnh theo quy định từ Điều 127 đến Điều 129 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Thứ năm, đối với Ủy ban nhân dân cấp huyện cần cập nhật văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên để phối hợp với các cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân tỉnh hoặc tự mình lập đề nghị xây dựng văn bản QPPL gửi Sở Tư pháp xem xét, tổng hợp trình cơ quan thẩm quyền phê duyệt.
Thứ sau, đề nghị các cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân tỉnh cần phối hợp thường xuyên với Sở Tư pháp trong quá trình soạn thảo văn bản QPPL cần rà soát các văn bản làm căn cứ nguồn hiện hành để xác định các văn bản này còn hiệu lực hay chuẩn bị hết hiệu lực. Có như vậy mới xử lý hài hòa các tình huống xẩy ra trong quá trình soạn thảo văn bản QPPL./.